Aujourd’hui, Mercredi 22 novembre, j’ai participé à la réunion de la Commission Mixte Paritaire (CMP) relative au texte du PLFSS2018.
La CMP est une commission pouvant être réunie en cas de désaccord persistant entre les assemblées sur un projet ou une proposition de loi. Elle a pour mission d’aboutir à la conciliation des deux assemblées sur un texte commun.
Un texte de loi peut être un projet de loi s’il provient du Gouvernement ou une proposition de loi s’il provient du Parlement. Le Parlement est composé deux chambres : le Sénat et l’Assemblée nationale. C’est ce qu’on appelle le bicamérisme (terme signifiant « deux chambres »).
Le texte est d’abord examiné par une commission parlementaire où certains amendements (modifications du texte de base) sont examinés. Le texte adopté par la commission parlementaire est présenté devant l’assemblée (ou chambre) durant l’examen en séance publique. Après les discussions de cette première lecture et le vote, le texte est transmis à l’autre assemblée. Si les deux assemblées sont d’accord sur cette version du texte, il est adopté.
Sinon, le texte est retransmis à la première assemblée pour une deuxième lecture. Il s’ensuit alors ce qu’on appelle la « navette parlementaire », c’est à dire le mouvement de va-et-vient entre l’Assemblée nationale et le Sénat, jusqu’à ce que le texte définitif soit adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées : Art. 45, al. 1 de la Constitution : « tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblée du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique ».
Une autre possibilité existe : La commission mixte paritaire (CMP).
Après au moins deux lectures dans chaque assemblée, la commission mixte paritaire peut être réunie pour trouver un accord entre les deux chambres. Si le gouvernement a engagé la procédure accélérée et si les Conférences des Présidents (des chambres) ne s’y sont pas opposées, alors la commission mixte paritaire se réunit après une seule lecture dans chaque assemblée. C’est aussi le cas pour les projets de loi de finances (PLF) ou les projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), pour lesquels la procédure est accélérée de droit.
La CMP se réunit à l’initiative du Premier ministre, ou depuis 2008, à celle des présidents des deux assemblées conjointement pour les propositions de lois.
Elle vise à concilier deux objectifs : Permettre le jeu normal du bicamérisme équilibré où chaque membre doit pouvoir faire valoir son point de vue ; et favoriser le rapprochement des positions lorsqu’un désaccord apparaît au cours de la navette.
Depuis 1959, il n’en reste pas moins que l’adoption par navette parlementaire reste le mode le plus commun d’adoption des lois qui proviennent :
Elle est composée de 7 députés et de 7 sénateurs (chacun ayant un suppléants). Pour garantir une véritable représentativité de la CMP et une efficacité de la décision, le choix de ses membres repose sur plusieurs considérations :
Considérations techniques : Font partie de la délégation : le président et le rapporteur de la commission saisie au fond de l’examen du texte, ainsi que, le cas échéant, le ou les rapporteurs de la ou des commissions saisies pour avis. Pour le PLFSS2018, c’est la commission des affaires sociales qui est saisie au fond et la commission des finances qui est saisie pour avis.
Considérations politiques : Depuis 1981, il a été décidé de composer la délégation de chaque assemblée de cinq représentants de sa majorité et de deux représentants de sa minorité. Depuis mars 2009, le nombre des représentants de la majorité sénatoriale est de quatre, et le nombre de représentants de l’opposition de trois.
Considérations d’équilibre entre les groupes : Compte tenu des deux paramètres précédents, les sièges sont attribués, au sein de la délégation de chaque assemblée, en proportion de l’importance des groupes de chaque assemblée.
Le but de la CMP est de « proposer un texte sur les dispositions restant en discussion » (art. 45 de la Constitution), c’est à dire, selon le Conseil constitutionnel, les dispositions « qui n’ont pas été adoptées dans les mêmes termes par l’une et l’autre assemblée ».
La notion de « dispositions restant en discussion » ne doit enfin pas être entendue de façon trop rigide : il est admis que des dispositions déjà adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées – et donc en principe non soumises à la CMP – peuvent être réécrites par celle-ci pour des raisons de coordination rédactionnelle ou de cohérence.
Une fois que la CMP s’est réunie, il existe trois possibilités :
Le gouvernement peut encore proposer des modifications (amendements) au texte, mais doit le faire devant les deux assemblées. Les parlementaires ne peuvent exceptionnellement proposer un amendement que s’ils ont l’accord du gouvernement.
Art. 45, al. 3 : « aucun amendement n’est recevable sauf accord du Gouvernement ».
Le texte élaboré par une CMP forme un tout indissociable, de telle sorte que si le Gouvernement décide de le soumettre pour approbation aux assemblées, il ne peut soumettre ce texte que dans son intégralité. Il n’a pas le pouvoir de le modifier autrement qu’en proposant des amendements.
Si les deux assemblées ont adopté un texte identique, éventuellement modifié par les mêmes amendements, la loi est transmise pour promulgation ; dans le cas contraire, le Gouvernement a le choix entre deux solutions : laisser le texte repartir en navette ou engager le processus permettant de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale.
C’est donc le retour à la procédure législative usuelle avec poursuite de la navette jusqu’à ce que les deux assemblées parviennent spontanément à la rédaction d’un texte commun. Cette situation ne se rencontre qu’exceptionnellement (en 1992, la CMP réunie sur le projet de loi relatif à la responsabilité du fait des produits défectueux était parvenue à élaborer un texte, mais celui-ci n’a jamais été inscrit à l’ordre du jour des assemblées ; la procédure a été abandonnée).
La navette reprend, à la demande du Gouvernement devant l’Assemblée nationale. Le texte qui sert de base à ses discussions est la dernière version du texte dont elle était saisie avant la réunion de la CMP. Par conséquent, lorsque le processus législatif a commencé devant le Sénat, l’Assemblée nationale est saisie, à ce stade, du texte qu’elle a elle-même adopté avant la réunion de la CMP.
Cette navette peut être limitée à une seule lecture dans chaque assemblée si le Gouvernement décide de demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. C’est ce que l’on appelle donner « le dernier mot à l’Assemblée nationale ». Dans ce cas, il s’agit d’une « nouvelle lecture » devant chacune des deux assemblées, avant que le Gouvernement ne demande à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. Dans le cas contraire, le texte restera en navette aussi longtemps que les assemblées ne se seront pas accordées sur un texte identique.
